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世界科技研发管理的新取向及其对中国的启示

2018-11-22 来源: 《科技促进发展》作者:国科学院大学公共政策与管理学院 夏航
       摘 要:自2008年以来,世界各主要国家的科学和技术发展均进入重要转型期,其中的一个重要特征是研发活动的组织模式和管理方式发生了深刻变化。建立更加有效的科学与创新投入及管理体系,通过专业化管理来提高研发投资的配置效率和回报率、使科技投入对社会经济的影响最大化、在最大程度上服务于国家的战略目标成为提高政府研发投入专业化管理水平的终极目标。本文着重分析了世界主要国家在组织和管理研发活动方面的新趋势,探讨了实行研发投入专业化管理的主要途径以及转变专门资助机构和专业执行机构的职能对于专业化管理的重要意义、并针对我国现阶段正在推行的科技计划管理改革中政府对研发投入的专业化管理提出了相关建议。
       关键词:科技研发计划 管理 专业化
       自 2008 年全球性金融危机以来,世界各主要国家的科学研究和技术发展进入重大转型期,涉及开展科研活动的方式、地点、人员、资源的配置以及科研成果的商业化和知识转移等各个方面。尽管处在金融危机的大环境下,世界范围内相对稳定的研发投入和科技成果的增长趋势与徘徊低迷的经济走势形成了鲜明对比。这些重大趋势性变化将对今后的世界经济格局、国际分工和经济增长前景产生深远影响[1]。各国都非常重视强化研发投资,旨在通过加大对研发和创新的有效投资、加强科研与创新的结合、加速研发成果的商业化和知识转移,使本国形成和保持高科技和知识产权方面的优势,并将创新转化为商机,从而为经济的复苏和繁荣提供源动力并占领科研创新的战略制高点。为达到这一目的,其中一个重要的手段是建立一个更加有效的科学与创新投入体系,努力通过专业化管理来提高研发投资的配置效率和回报率,以加快技术进步和成果转化的速度,使科技投入服务于国家的战略目标,最终实现研发投入对经济的最大影响。
       一、研发活动的组织模式和管理方式正在发生变化
       国家和企业的创新能力提升不再局限于独立的内部研发,而是在更大范围内,运用技术和资本等各种手段整合外部创新资源。为应对新形势下科技创新的复杂性和高昂的研发成本,科技研发中的协同与相互依存性日趋加深,资源共享和合作研究向更高层次和更大范围发展,并更多地上升到国家和地区层面甚至成为全球协同的行动。科技研发活动日益向个性化、开放化、集群化方向发展并由此催生越来越多的新型科研机构和组织、使得科技研发的组织模式乃至理念发生深刻变革。创新组织模式的变化提升了全球创新的速度和效率、激发出了前所未有的创新活力。在研发全球化过程中,研发合作不断增多并形成专业分工。一方面,企业研发外包渐成趋势,专业研发服务部门不断扩大。集成电路设计公司、消费电子独立设计企业、第三方设计公司、软件研发外包企业、生物医药合同研究组织等研发新业态不断出现,从而促进了研发活动的效率提升[1]。另一方面,研发组织模式向全球化和专业化发展,对研发投资专业化配置与管理提出了更高要求。
       2015年10月8日,经济合作与发展组织(Organization  for  Economic  Co-operation  and Development,简称 OECD)在之前发布过的《弗拉斯卡蒂手册:研究与试验发展调查实施标准》(第六版)基础之上,发布《弗拉斯卡蒂手册 2015:研究与与试验发展调查实施标准》(第七版)( 简称《手册》)。《手册》指出当前研发活动的组织模式发生了变化,如出现了跨越传统的组织、部门和国家边界的新的科研组织模式,研发支持的方式也在变化,为此,新版的手册对相应的内容进行了更新,以反映研发统计的新需求,主要包括:(1)给予研发全球化特别关注:在研发支出测度方面,区分了内部和外部研发资金和人才流动;增加了研发国际化测度的内容,将企业研发国际化的测度分为 3 个方面:跨国研发资金流、跨国公司在海外执行的研发的人员和成本状况,及研发服务中的国际贸易指标;涉及了公共部门研发国际化测度问题,包括国际组织的角色、政府资助的海外研发等。(2)随着《国民账户体系》于2008 年修订,《手册》首次将研发支出作为国家账户系统的一项资本投资。(3)为适应研发资助与执行方式多样化的需求,增加了新的内容,如鉴于各国研发税收刺激措施的广泛应用,新版本专门讨论了其测度的问题,提出研发税收刺激测度存在的挑战,如测度其成效需要在没有刺激措施下的状况进行对比,这需要更加科学的方法**。
       为有效管理和执行国家科技计划,主要发达国家普遍采用了专业化协同管理思路,既重视综合化协调,又重视专业化管理[2]。具体做法是:由政府或政府部门设立相对独立的专门资助机构,遴选具有独立法人资格的专业执行机构,赋予这些专门资助机构和专业执行机构较为自由的管理权,支持这些专业机构积累专业化管理经验。如英国大部分的科学预算主要交由英国研究理事会(Research Councils UK,简称 RCUK)研究理事会分配。按照领域不同,英国共有 7 个研究理事会,分别是生物技术与生物科学研究理事会、艺术与人文研究理事会、工程与物理科学研究委员会、经济与社会研究理事会、医学研究理事会、自然环境研究理事会和科技设施理事会。这 7 个研究理事会都是典型的“非政府部门的公共机构 (Non-departmental  Public  Body, NDPB)”。换言之,英国的研究理事会不是政府的一个部门,而是独立法人实体。研究理事会拥有独立的政策制定、经费使用和管理权,政府只为研究理事会制定宏观发展战略,而不干预研究理事会的日常工作。由于研究理事会每年从政府部门获取财政资金,因此理事会需要就其运行和财务状况向议会作年度汇报,并接受负责科学与技术的国会特选委员会对其各方面运作进行的公共质询***。法国国家科研署(Agence  Nationale de Recherche, 简称 ANR)是一个专业化的经费资助机构,2006 年机构性质又变为管理型公共机构,主要采用竞争性项目招标方式分配科研经费[3]。专门机构的成立既有利于政府着眼于长远,强化资源配置的统筹兼顾、综合规划又有利于专门机构根据多样化社会需求来平衡专业领域的科研任务和优先方向。
经过多年发展,各国专业机构的规模和专业化管理能力都得到了快速发展,可以有效地履行国家赋予的专门职责。如美国国家科学基金会(National  Science Foundation,简称 NSF)是一个总部拥有约 2100 名工作人员的庞大机构;日本的科学技术振兴机构(Japan Science and Technology Agency,简称 JST)也是一个拥有超过 1400 名在编职员的大型机构。以 NSF 为代表的科研基金同行评议的管理经验,美国国家航空航天局 (National Aeronautics and Space Administration,简称 NASA) 通过组织实施“阿波罗”计划、美国能源 部 (United  States  Department  of  Energy, 简 称DOE) 和美国国立健康研究院 (National  Institutes  of Health,简称 NIH) 通过组织实施“人类基因组计划”而形成的重大计划项目组织管理经验等,不仅为推动美国科技事业的发展做出了重要贡献,也成为了其他国家推进专业化管理的学习榜样[3]。以“人类基因组计划”为例,根据巴特尔纪念研究所 (Battelle  Memorial Institute) 的研究报告****,美国政府在 1988—2003 年间投入到该研究计划的联邦财政资金为 38 亿美元,却通过实施该研究计划获得了 7960 亿美元的经济收益并且为新型的基因产业提供了强有力的智力支持。政府对研发投入高效的专业化管理对社会经济发展的促进作用由此可见一斑。
       一个体现研发活动的组织模式和管理方式新变化的典型例子——美国政府推动的“脑研究计划”,即“通过推进创新型神经技术开展大脑研究 (Brain  Research through  Advancing  Innovative  Neurotechnologies, 简 称 BRAIN)” 计 划。2013 年 4 月 2 日, 美 国 宣 布启动该项目并计划由 NIH、国防部高级研究项目局(Defense  Advanced  Research  Projects  Agency, 简称DARPA)、NSF提供约1亿美元作为其启动经费*****。2014年项目正式启动后,高级情报研究计 划 署 (Intelligence  Advanced  Research  Projects Activity,简称 IARPA)、食品药品管理局 (Food  and Drug  Administration,简称 FDA) 两个联邦政府机构加入到该项目中。在 BRAIN 计划启动之初,4 家私营机构——艾伦脑科学研究所(每年投入 6 千万美元)、卡夫利基金会(在 10 年内每年投入 4 百万美元)、霍华德休斯医学研究所(投入 7 千万美元)、索尔克生物研究所——表示将从不同方面支持该研究计划。项目正式启动后,西蒙斯基金会、美国光子工业公司、葛兰素史克公司、匹兹堡大学、卡内基梅隆大学、加州大学(伯克利)与卡尔蔡司股份公司等私营合作伙伴投入超过 3亿美元的资金支持该项目******。美国政府期待这项调整后的总投入约为 45 亿美元的研究计划对神经科学的促进与提升作用与“人类基因组计划”对基因组学的促进与发展作用比肩。这项雄心勃勃的研究计划的特殊之处在于它不是一个“自上而下”的研究项目,其最初设想源于 2011 年分子遗传学家 George Church 和神经科学家 Rafael Yuste 在一次由卡夫利基金会、盖茨比基金会和艾伦基金会共同赞助的会议上提出的一项提议:通过广泛且协调一致的努力来开发能追踪人类大脑内功能性连接活动的技术,最终达到测量每一个神经元的每个脉冲的目的。该提议经卡夫利基金会的推广,并在与 NIH、DARPA 和白宫科技政策办公室 (Office  of Science  and  Technology  Policy  About  Pressroom,简称 OSTP) 等政府机构进行沟通的基础上,得以对研究目标和细节进行充实,计划的重点从简单模型生物转向动物大脑研究。应 OSTP 随后提出的关于脑研究计划要像人类基因组计划那样在科学和技术领域具有“重大挑战性 (Grand  Challenge)”的要求,之前提议的研究计划得以进一步修正,研究重点也进一步转到对人类大脑的适用性的关注上来[4]。该项目从最初由私营研究机构提议的研究计划雏形开始,相关政府机构适时介入,逐渐引导提议的修改和研究计划目标的调整,使得最后确定的研究计划更具有“社会责任性 (socially responsible)”。虽然科学家们表示,公众不能期待在2025 年就会有完整的人类大脑活动图谱,但美国政府在组织和管理这种典型的“自下而上”的研发计划中将科学家的“自由探索”精神与“国家意志”的结合方式,以及以较少的公共经费投入来“撬动”私有资本参与这类具有重大社会责任性的研究项目中的模式,对于我国的科研专业化管理无疑具有重要的借鉴意义。
       二、建立专门资助机构和专业执行机构 是专业化管理的主要途径
       目前,从科技投入方式看,很多国家政府部门在科技经费预算的执行过程中,主要通过两种方式来完成科技经费的资助和分配:一种是竞争性资助方式,即通过科技计划、科研基金或专项任务等方式把科技经费拨付给竞争优胜者,包括竞争性机构投入和竞争性项目投入;另一种则是稳定性资助方式,稳定性机构投入即把经费直接拨付给研究机构,稳定性项目投入则以“基本科研业务费”项目支出方式随部门或机构预算下达[5]。以英国为例,英国政府对公共科研的资助是通过“双重资助体系 (Dual  support  system)”,即 RCUK和高等教育基金理事会 (Higher  Education  Funding Council  for  England,简称 HEFCE) 来实施的。在资助方式上,研究理事会为具体的研究计划和研究项目提供资助;研究经费是在研究人员提出申请、经独立的专家同行评议的基础上划拨给研究人员;其对具体的研究计划和项目是否予以资助或资助力度大小取决于研究潜力而与申请者的地理区位无关。HEFCE 侧重于为研究基础设施提供综合性经费支持,使得高校等研究机构能够开展他们自己选定的开创性研究。      HEFCE 对研究的支持是一种基于资质的经费支持 (Quality  Related funding),其经费分配主要依据全英国范围内高等教育机构的科研质量排名 (Research Assessment Exercise,简称 RAE) 来确定。换言之,HEFCE 对其所管理科研经费的分配是以科研质量为依据来有选择地进行。历次的 RAE 评估结果被用于选择性科研经费拨款,因而其对科研的影响是显而易见的。
       通过国家科技计划、科研基金或专项任务等竞争性资助方式分配的科技经费,通常均由政府部门、政府设立的专门资助机构和专业执行机构组成决策、管理、执行体系。在科技计划宏观管理与组织实施的过程中,第三方的咨询与专业服务机构在决策咨询、计划评估、项目评估、机构评估等方面也发挥着重要的作用。如美国 NSF、DARPA 和能源高级研究计划署(Advanced Research  Projects  Agency  for  Energy,  简  称ARPA-E);英国的 7 个研究理事会和技术战略委员会;日本学术振兴会 (Japan  Society  for  the  Promotion of  Science,简称 JSPS)、JST 和新能源产业技术综合开发机构 (New  Energy  and  Industrial  Technology Development  Organization,简称 NEDO) 等均是这些国家的科技计划专门资助机构[3]。决策、咨询与执行机构的专业化发展无疑有利于不断提高研发投资的专业化配置与管理水平。
各类国家计划资助的各类研究中心(研究所、卓越中心等)则是预算执行的专业执行机构。如加拿大自然科学与工程技术研究理事会(Natural  Sciences and  Engineering  Research  Council  of  Canada,简称 NSERC)于 2015 年 5 月 20 日宣布“合作研究与培训经验计划”(CREATE)下的新资助项目,该项目资助总金额达 2800 万加元。2015 年 6 月 9 日,NSERC与 Mitacs 机构签订合作协议,利用 Mitacs 这个非营利机构来设计和执行 NSERC 的产学研合作的研究培训计划(包括上述 CREATE 计划),通过与大学、企业、联邦政府和地方政府建立合作关系,大学研究者和产业合作者提供快速有效的“项目一站式”服务,并通过合作创造更多灵活的项目,提高加拿大创新能力。这种委托专业机构执行的安排将增强 NSERC 促进产学研合作研究和加强企业研究培训的能力*******。
       三、转变专门机构和专业机构的职能是专业化管理的重要补充
       世界各主要国家在组织实施国家科技计划的过程中,针对不同科研活动性质分类对科技计划进行专业化管理。这些国家通常以科研基金的方式对基础研究类科技计划进行管理,如 NSF、RCUK、JSPS 等机构。以计划或专项等形式组织实施面向国家战略目标或重大经济社会需求类科技计划项目,如美国组织实施的国家纳米技术计划、网络与信息技术研发计划、气候变化研究计划等跨部门计划,以及以“阿波罗”计划等为代表的重大专项计划等[3]。跨部门的综合性科技计划一般由宏观科技协调机构设立,部门科技计划则由政府部门根据所掌握的研发经费和所关注的重点领域设立,兼顾了综合化和专业化。
       2015 年 2 月 5 日, 欧 洲 科 学 基 金 会(European Science  Foundation,简称 ESF)发布文件指出,ESF的工作重心将从专注于发起、资助和执行跨欧洲科研计划转向提供科研管理服务,帮助各国政府和科研资助机构进行科技决策,使 ESF 成为自负盈亏、以用户服务为导向的独立非营利性机构********。未来 ESF 对外提供的专业服务主要包括:(1)同行评议与科学评估。运用所积累的专业评估方法和经验,以及 2.5 万名专家的评议人员库,为研究所和管理机构在所有科学领域为竞争性项目提供严格的同行评议服务,重点是帮助小型机构甚至整个国家改善其科学评估流程,建立透明、证据主导的决策文化和环境。(2)科学计划与项目管理。ESF 的专长是管理跨国大型科研计划和个人研究项目,服务重点是跟踪和监测研究人员职业生涯、协同管理欧洲层面的合作研究计划。(3)组织科技专家委员会。发挥已有专家的专业知识和权威,为委托方组建高效、廉洁、研究能力强大的咨询专家委员会,提供科技政策、基础设施、环境与社会领域咨询。ESF 正在寻找商业合作伙伴,努力成为欧洲和国际知名的科研服务提供机构********。科技计划无论按什么形式管理运行,对专门机构和专业机构资源配置职能、综合化与专业化配置能力及水平都提出了更高要求。
       四、我国科技计划管理现状及发达国家 对我国研发管理的启示
       1. 我国科技计划管理的现状
       改革开放以来,我国先后实施了国家科技攻关计划、国家高技术研究发展计划 (863 计划 )、国家重大科技专项计划、国家重点基础研究发展计划 (973 计划)、国家科技支撑计划,设立了行业科研专项、国家自然科学基金等。这些国家层面科技计划的实施在解决国家经济社会发展中亟待解决的重大科技问题、增强国家科技实力、为国民经济和社会发展提供有效支撑和新的驱动力、推动经济格局和产业形态调整、培养科研人才队伍等方面发挥了重要作用。在我国自 1982年开始实施第一个国家科技计划(国家科技攻关计划)以来的 30 多年里,得益于国家经济的高速发展,我国在科技研发方面的投入持续大幅增长;但从另一个角度来看,在全球科技创新格局出现重大调整的背景下,我国对世界科技创新的贡献率却明显落后于我国经济在世界经济格局中所占的份额。这种滞后现象反映出我国在科技资源配置效率和创新效果方面与发达国家相比还存在差距,科技资源配置机制和科技计划管理方式的发展和变革方面的相对滞后影响了我国科技创新及与全球新一轮科技革命和产业变革的接轨与同步。具体而言,我国的科技计划管理在顶层设计、统筹协调、分类资助、动态评估、成果评价等方面存在结构性缺陷,主要表现在科研计划项目众多、目标发散与封闭、资源配置中重复与“碎片化”、多头管理及简单套用行政预算和财务管理方法管理科技资源、资源配置方式与科技创新规律不相符、财政资金使用效益亟待提高。2016 年 5 月 30 日,习近平总书记在全国科技创新大会、两院院士大会、中国科协第九次全国代表大会上的讲话中指出,要完善符合科技创新规律的资源配置方式,解决简单套用行政预算和财务管理方法管理科技资源等问题[6]。此外,我国的科技研发经费来源********单一,研究经费大多来自政府财政资金。在科技创新活动日益社会化和大众化的背景下,我国在引导私有资本投入具有重大社会责任性的研究项目方面尚存在不足。
       2. 发达国家先进经验对我国的启示
       设立国家层面的、作为支撑重大决策重要平台的科技计划统筹协调机构,确保科技计划的设立和调整能够从国家战略高度聚焦重大需求,实现跨部门的统筹协调。
根据科研活动的不同性质,建立分类的经费投入和管理机制,明确不同性质科研工作对经费管理方式的不同要求,对基础研究和应用基础研究提供相对稳定的经费支持,对应用开发类研究提供稳定和竞争相结合的经费投入机制。
       在全球化竞争的时代背景下,一些科技发达国家在国家层面设立了若干国家目标导向的科技计划,如美国的“脑研究计划”。政府为这类具有明确目标的国家科技计划在相对长的时期内提供经费保障,并引导企业、高等院校及科技界共同合作。我国可借鉴这种机制,进一步发展和完善以企业为主体,多方参与研发投入的国家科技计划的组织和管理制度。
       转变政府科技管理职能,简政放权,积极引入第三方力量参与科技计划管理,由相对独立的专业机构来承接不同研发资金的管理委托,建立公开透明的法人治理结构和项目管理机制,提高专业化管理水平和服务效率;同时,政府承担对专业机构进行制约和监督的职责。
       打造具有专业化管理能力、适度竞争的科技计划管理机构与队伍,加快推动各部门设立专门的科技计划资助及管理机构。依据明确的原则和标准遴选承接科技计划管理的专业机构,通过市场机制提高科研项目管理的专业化分工和管理效率。
       建立由独立的第三方专业评价机构对科技成果进行客观公正的评价、将第三方的评价结果作为财政科技经费支持的重要依据并纳入科研项目承担个人和单位的科研信用系统,将其长期保存以作为科技成果转移转化中技术交易的依据并供项目资助机构、审计机构和公众的查询。
       针对不同类型的科技计划建立、健全多种类型的专业化管理机构,在健全国家专业管理机构和挂靠部门单独立运行的专业管理机构的同时,鼓励和引导有资质的社会化非盈利专业化机构通过公开公平的竞争来参与承接国家科技计划的管理。
       建立国家层面的监督评估和科研信用信息系统。使实施科技计划过程中事关相关人员的公正与廉洁、资源配置的公平及效率等关键信息,包括立项过程中专家的咨询意见、项目评审过程中评审专家的评审意见、项目承担人或机构通过执行项目所获得的阶段性及最终成果、专业机构受委托管理科技计划过程中的内部运行费用及授权管理的科技项目经费比例等,做到可追溯、可查询。据此建立包括咨询专家、评审专家、项目承担人(机构)、受委托管理项目的专业机构的科研信用档案库。一方面便于国家和社会对科技活动的公共监督,另一方面作为后续科技活动中遴选专家、专业机构、项目承担人(机构)的依据。
       五、结论与展望
       为了适应全球科技发展的新变化,我国的科技计划及科技计划管理方式一直以来都在不断的摸索中调整和完善。着眼于抓抢全球新一轮科技革命和产业变革带来的战略机遇、加快建成世界科技强国,2014 年10 月,科技部和财政部共同起草《关于深化中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革的方案》,其核心是通过统一的国家科技管理平台宏观统筹公开竞争方式的中央财政科技计划,依托专业机构具体管理,着力解决原有计划体系日益突出的重复、分散、封闭、低效等问题,更好地推动以科技创新为核心的全面创新。这一举措意味着政府研发投入专业化管理的正式启动。2016 年 2 月 16 日,科技部发布纳米科技等 9 个国家重点研发计划首批重点研发专项的申报指南,公众熟知的 973 计划、863 计划、国家科技支撑计划等被整合纳入其中。在优化整合科技计划的同时,建立基于“一个制度、三根支柱、一套系统”的国家科技管理平台,即国家科技计划(专项、基金等)管理部际联席会议制度;特邀咨询评委发挥重要的战略咨询作用、试点专业机构遴选与改建及探索建立公开透明的法人治理结构和项目管理机制、同步推进监督评估体系和科研信用体系建设;建立国家科技管理信息系统向科技界提供服务。这些举措标志着作为我国国家科技计划管理改革重中之重的国家重点研发计划正式启动实施、国家科技计划管理改革向前迈出了具有决定性意义的一步。
       参考文献:
       [1] 马名杰 .全球创新格局变化趋势及其影响 [N]. 经济日报,2016-11-03.
       [2] 万劲波 .提升科技创新资源配置的综合化与专业化水平 [N].中国科学报,2014-12-05.
       [3] 中国科学技术信息研究所. 国外科技计划管理与改革 [M]. 北京:科学技术文献出版社,2015. 
       [4] UNDERWOOD Emily. Brain Project Draws Presidential Interest, but Mixed Reactions[J]. Science, 2013, 339(6123): 1022-1023.
       [5] 万劲波 .按科技创新规律提高资源配置效率 [N].光明日报,2016-08-05.
       [6] 习近平 . 为建设世界科技强国而奋斗 [J]. 人民日报,2016-06-03.
**OECD发布《FrascatiManual2015》,http://dx.doi.org/10.1787/9789264239012-en,2016-09-19。
***王辉:《英国研究理事会制度及其管理机制研究——以自然环境研究理事会为例》,http://www.syb.ac.cn/cxwh/zt1/sjldgbllxxlw/2012ldxxlw/201301/t20130122_3755283.html,2016-09-19。
****Battelle.“$3.8BillionInvestmentinHumanGenomeProjectDrove$796BillioninEconomicImpactCreating310,000JobsandLaunchingtheGenomicRevolution.”http://www.battelle.org/newsroom/press-releases/$3.8b-investment-in-human-genome-project-drove-$796b-in-economic-impact-creating-310-000-jobs-and-launching-the-genomic-revolution,2016-09-19。
*****TheWhiteHouse.“TheWhiteHouseisannouncingover$300millioninpublicandprivateinvestimentsinsupportoftheBRAINinitiative.”,https://www.whitehouse.gov/share/brain-initiative,2016-09-19。
******ScienceNews.“AsWhiteHouseEmbracesBRAINInitiative,QuestionsLinger”,http://www.sciencemag.org/news/2013/04/white-house-embraces-brain-initiative-questions-linger,2016-09-19。
*******NSERC.“GovernmentofCanadasupportsuniversity-industrycollaborationstopreparescienceandengineeringgraduatesforjobs”,http://www.nserc-crsng.gc.ca/Media-Media/NewsRelease-CommuniqueDePresse_eng.asp?ID=51,2016-09-19。
********ESF.ServingandStrengtheningScience.http://www.esf.org/fileadmin/Public_documents/Publications/Serving_and_Strengthening_Science.pdf,2016-09-19。
(本文2017年发表于《科技促进发展》)

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