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公共研发绩效评价的内在要求

2019-12-21 来源:《中国科技论坛》作者:郭嘉 罗玲玲
摘要:本文在科学、技术与社会(STS)语境下反思了当前绩效评价范式存在的局限,对于公共研发绩效评价的不同认识和不同学科背景与诉求形成了不同的研究进路,STS视域中科技、社会、政府、公众所组成的利益相关者,在互动、对话、协商中建构了一个完整的公共研发绩效评价的动态模式,这种新模式遵循绩效评价的科学性基本要求,克服了原有评价模式的局限,既保证了公共研发绩效内在品质———体现STS视域扩展的四维评价框架,又追求绩效外在表现的全面与统一。在公共研发绩效评价的这种内在要求下,结合评价对象的分类分层原则,才可以更好设计绩效评价的内容框架。
关键词:公共研发;绩效评价;科学、技术与社会;内在品质;外在表现
绩效评价是评估研究的一种新概念和新模式,其实质是分析和评价实施一项活动的过程、产出、成效和影响的综合活动,并且为决策提供依据。科研绩效评估具有一些基本特征:绩效评估正在形成经常性、制度化、长期性的评估体系;内外部评估专家共同参与的专业评估机构的建立;学术指标与经济社会指标的综合取向;绩效评价结果为科技政策的制定提供依据。绩效评价作为工具和手段,在科学发展中也潜藏着诸如绩效评价本身作为目的和实现目标手段的辩证关系、绩效评价作为科研判断的尺度和标准、绩效评价管理控制的适当性、评价结果的敏感性及有效使用等问题,需要思考。STS视域所给予的开放性、互动性与建构性,为公共研发绩效评价体系的多元构成和价值融合提供了可能,同时指明了公共研发绩效评价的内在要求。
1公共研发绩效评价的现状
公共研发作为国家层面资助与主导的科学技术活动类型之一,已逐渐深入到政策、管理、经济与教育的评价视野。世界各国纷纷围绕政府行为的公共研究与开发的计划、项目、政策、机构等开展了效果和影响评价,日益致力于提高政府研发行为的绩效以证明其合理性与有效性,政府科技计划的绩效评价开始蓬勃发展,科研绩效评价形成了个体研究者评价与国家层次上政府支持的研究机构与研发计划或项目共同构成的评价形态,成为政府与社会共同关注的问题。
政府关注研究开发强度测度,即研究开发支出相对于GDP而言的百分比。这种投入产出逻辑认为一个组织或一个国家对研发的投资越多,形成一些产出的可能性越大,构成了科研评价的基本模式。但“强度测度的只是对一项活动(或一组活动的)投入,而不是这些活动进行的方式和绩效”[1]。随着公共财政框架的逐步建立,公共投资方向已重点转为基础性项目和公益性项目,而以项目的费用和效益等经济性指标为主要内容、强调投资者利益的传统项目评价局限性日益突出,研究和发展更为科学有效的评价方法已成为业界关注的热点利益相关者的广泛诉求[2]。
20世纪80年代中期至今,中国的科技评价大约经历了四个发展阶段:行政评价、同行评议、指标量化评价、科研计量评价。先后出台了《科技评价管理暂行办法》《科学技术评价办法》(试行)等办法文件。近些年来,在重大科技计划和重点项目的评价指标体系中,人才培养、科技投入、环境建设、成果产出、战略绩效以及社会影响指标逐渐丰富和完善,在公共研发绩效评价实践中,已经有了一些参与式评估、多视角评估实践探索。2010年对国家自然科学基金25年的资助和管理绩效进行了国际评估,此次评估基于全球视野,形成了一系列前瞻性指导思想,并重新审视科学基金在国家创新体系中的战略定位[3]。徐溪红在对科学基金绩效评估过程中提出了利益-影响力的二维分类模式,基于利益相关者视角的科研绩效评价成为重要侧面[4];杨拓从学会有序承接政府职能转移的视角,论证了学会参与第三方评估的逻辑起点和路径,论述学会参与第三方评估的功能、机制和有效施行[5];另外,在科技评价、公共决策与政策制定中的公众参与在食品安全、环境问题、科技伦理、风险项目等相关问题的评估中都有了开拓性尝试,形成了经济学、政策学、伦理与风险、总结与预测等多视角的科研绩效评价范式。
从总体上看,中国政府投资绩效评估还处于起步阶段,停留在部门管理的水平上,尚未形成全国统一的、完整的绩效评价体系。一是每个部门的相关工作仍处在不断探索、寻求规范化和标准化的过程中。二是各个相关部门的绩效评估工作都带有明显部门特征,且部门间没有直接联系。三是各个部门对绩效评估的理解存在差异。鉴于此,2015年1月科技部、财政部在充分征求有关部门和专家意见的基础上,联合制定了《关于深化中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革的方案》[6],基于对国家战略需求、科技资源配置、科技创新规律的整合,对当前和未来科学技术知识动力需求、生产方式、组织模式和推广应用的认知与迎合,方案将现有较为分散的科技计划划分为五类科技计划。新的布局对原有较为松散的、类型多样的科技计划布局形成的公共研发计划绩效评价的分类框架、逻辑模型和结构模型都提出了挑战;对公共研发计划的绩效内涵和绩效表现产生新影响;对公共研发计划的定位、需求、性质和领域特征做出了新认定;对公共研发计划绩效的评价对象、评
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